全球制裁立法与执法新动向

文/吴秀尧庄楚庭谢叶欣目录一、反腐败合规二、人权合规三、出口管制四、经济制裁

一、反腐败合规

（一）美国

年的美国《反海外腐败法》（ForeignCorruptPracticesAct，FCPA）在近几年已经成了美国打击国外大型跨国企业的利器。其中最饱受争议的是“长臂管辖”原则，即无论是美国国内实体和发行人，还是违法时身处美国境内、使用邮件或州际贸易的外国自然人或法人，都属于该法的管辖范围。实践中，美国执法机构司法部和证交会更为激进，除了通过同谋和共犯及代理人理论增加合资企业、参股企业和母公司的责任，还扩张解释美国境内，即只要通过位于美国境内的网络服务器和（或）使用服务器收发电子邮件都将构成管辖连接点，就有可能成为美国的执法对象。

年底，美国司法部对德国制造公司西门子提起刑事诉讼，证交会同时提起民事诉讼。最终，西门子因本案向美国执法机构支付共计8亿美元罚款，也因未能有效监督管理层和雇员的腐败行为而向德国的检察院支付3.95亿欧元罚款。西门子案是目前最被广泛传播的国际贿赂案件。该案直接导致西门子花费巨大代价重建了企业合规体系，并将企业座右铭改为“西门子只做合规的业务”。

近年来，美国的执法力度明显加强，依据该法所处的罚金数额显著提高。例如，年爱立信和MTS分别以创纪录的10.6亿美元和8.5亿美元和解金在一年内两次打破最高纪录。年，空客公司因贿赂和出口管制问题被美国处罚39亿美元，其中因与该法有关的违法行为与美国政府达成的和解金额为20.9亿美元，该案是迄今为止为数不多的多国联合执法案例,其罚金也刷新了全球范围内反腐败合规领域的罚款纪录。

自该法颁布实施以来，中国逐渐成为美国执法的最重要国家。年11月，美国司法部发布《中国行动计划》(ChinaInitiative)倡议书。它反映了美国应对中国国家安全威胁的战略重点，强化了总统提出的整体国家安全战略，并明确指出目标之一是“查明与美国企业存在竞争关系的中国企业涉嫌FCPA违法的案件”。事实上，美国已经将该法作为维护美国经济利益的一种重要手段。年6月，司法部首席检察官威廉·巴尔就指出：“我们需要进一步推进和落实《中国行动计划》”。

在这样的背景下，年美国的执法案件中有一半都涉及中国。年2月，摩托罗拉以知识产权违规起诉海能达窃取商业机密，最终海能达被判向摩托罗拉赔偿7.亿美元，同时被禁止在美销售对讲机。年4月，美国商务部认定中兴通讯违反该法和进出口管制，7年内禁止美国企业与中兴通讯进行交易，并处以14亿美元的巨额罚款及保证金以达成和解，还要在十年内受其监督。而屡遭打压的华为与美国政府的诉讼仍在进行中，美国政府已经宣布将华为纳入“实体清单”。此外，个人也有可能成为美国执法机构的执法对象，例如张恩照、吴立胜、何志平等都被判刑并罚款。

（二）英国

年4月8日通过，并于年7月1日起实施的英国年《反贿赂法》（TheBriberyAct，UKBA）被誉为“世界上最严格的反腐败立法”。该法不仅规定了两种一般贿赂罪，即行贿罪和受贿罪，还专门规定了贿赂外国公职人员罪和商业组织预防贿赂失职罪。通过规定普遍适用于公共部门和私营部门、个人和商业组织，该法将包括商业贿赂在内的所有贿赂行为一网打尽。该法还引入了与美国类似的域外管辖权，即如果构成该法规定的犯罪，则只要个人与英国之间存在密切联系、商业组织在英国注册成立或在英国经营业务，就属于该法的管辖范围。

该法案对于打击企业腐败而言意义重大，它促使全球众多企业投入资源、相关流程和工具，以更好地评估风险并在全球运营中做出回应。英国司法部于年3月30日发布的《反贿赂法：商业组织预防关联人员贿赂程序指引》明确建议企业采取六项原则，以更好地预防关联人员从事贿赂行为。这六项原则包括比例程序原则、最高管理层承诺原则、风险评估原则、尽职调查原则、宣传和培训原则以及监控与审查原则。如果个人或商业组织构成该法规定的贿赂犯罪，个人最高可处10年监禁和无限额罚金，商业组织可处无限额罚金。

与美国不同，由于该法颁布实施的时间较短，英国执法机构严重欺诈办公室尚未开展如美国那般多的执法行动，而且英国的执法行动也未专门针对我国。但需要注意的是，近几年英国的执法力度明显加强。例如，年，劳斯莱斯股份有限公司被处以约4.97亿英镑罚款，特斯拉被处以2.35亿英镑罚款。在所有执法案件中，处罚金额最大的是英国和美国、法国一起执法的年空客公司案，其中空客公司被英国依据该法处以9.91亿英镑罚款，也创了历史新高。

（三）法国

法国于年曾发布了该国的第一份反腐败法案，因由财政部部长米歇尔·萨宾提交而被称为《萨宾第一法案》。此后，年在该法案的基础上再次提交了《关于提高透明度、反腐败以及促进经济生活现代化的年第号法案》，被称为《萨宾第二法案》（“SapinII”）。该法案旨在使法国的反腐败立法与欧洲和国际最高标准接轨，以提高其国家形象。

主要内容包括：引入创建利益集团代表的数字目录等新手段；引入更多预防措施，特别是针对在国际业务中的腐败行为；建立法国反腐局（AFA），并下设处罚委员会；将影响外国公职人员的行为也定为特定罪行，并将消除相关腐败行为作为提起诉讼的程序障碍；规定大型企业有义务建立预防腐败体系、采取措施预防和发现贿赂行为，否则可能会被处以最高万欧元罚款，并对高管个人处以最高20万欧元罚款；对大型企业应当建立的合规制度提出具体要求；建立暂缓公诉协议制度；等等。

年11月27日，法国负责起诉严重金融犯罪案件的金融检察官办公室与涉嫌洗钱犯罪的汇丰银行瑞士支行达成了第一项和解协议。根据这一协议，汇丰银行瑞士支行同意支付总额达3亿欧元的罚款和赔偿。在达成该项协议之前的数年时间里，汇丰银行作为一家总部在英国的跨国银行，已经针对瑞士支行在信贷管理上的违规情况加强了在反洗钱和税务合规方面的规制，对于防范合规风险作出了一些积极努力。整体而言，尽管法国的反腐败立法和执法相对时日较短，但其反腐败力度较大，同样值得企业高度重视。

二、人权合规

（一）美国

年12月，美国新版的《全球马格尼茨基人权问责法案》（TheGlobalMagnitskyHumanRightsAccountabilityAct）正式生效。该法案授权美国总统可以对在世界任何地方犯下人权侵害和重大腐败的任何“外国人”（即美国以外的个人或组织）实施制裁。制裁对象包括：对非法处决、酷刑或其他严重侵犯人权的行为负有责任的外国人及其代理人或代表人；有重大腐败行为的政府官员或该等官员的高级助理，以及为其提供实质性协助、赞助或资金、物质或技术支持或提供货物或服务的外国人。处罚方式包括签证禁令（即禁止入境）、冻结其财产和权益、禁止与美国银行和企业进行交易等。

年1月，美国国务院宣布制裁5名俄罗斯官员，并将其称为“臭名昭著的人权侵犯者”。年9月，23个非政府组织向特朗普政府提交了涉及15个国家共17人的制裁名单，其中包括我国公安系统的两名官员。年12月，美国政府宣布制裁13名严重侵害人权和腐败的外国官员以及与其有关联的39个个人或组织，其中包括我国公安系统的一名官员。年7月，美国财政部外国资产控制办公室以严重侵犯新疆少数民族人权为由，对我国新疆党政机关的多名官员和新疆公安厅实施制裁。

年11月27日，《香港人权与民主法案》（HongKongHumanRightsandDemocracyAct）和旨在禁止向香港出口催泪弹和人群控制技术的《保护香港法案》（PROTECTHongKongAct）正式生效。被制裁者将被拒发签证及入境美国，冻结在美国的资产，不能投资美国股票、债券和房地产，甚至直接取消其持有的信用卡。年12月，美国共和党海外事务组织副主席俞怀松列出了香港首批被制裁的6人名单和1个拟被制裁者。年8月7日，美国财政部宣布对我国4名涉港官员和7名香港政府官员进行制裁。

年6月17日生效的《维吾尔人权政策法案》（UyghurHumanRightsPolicyActof）和年7月14日生效的《香港自治法案》（HongKongAutonomyAct）再次体现了美国以国内法干涉我国内政的企图。前者要求美国多个政府部门就我国新疆维吾尔人权问题提交报告和在国务院设立相关的新职位，后者授权美国联邦政府可以采取9大金融制裁措施。年7月20日，美国依据《维吾尔人权政策法案》对我国11家企业实施制裁。年8月7日，美国财政部依据《香港自治法案》发布了包括我国大陆和香港政府11名官员在内的制裁名单。

（二）加拿大

年10月18日生效的加拿大《为腐败外国官员受害者伸张正义法案》（JusticeforVictimsofCorruptForeignOfficialsAct），即加拿大版马格尼茨基法案，授权加拿大政府可以对全球范围内的侵犯人权者和严重腐败者实施制裁。

在适用对象上，该法与美国《全球马格尼茨基人权问责法》几乎一致。在处罚方式上，该法除了规定可剥夺、扣押或冻结外国人在加拿大的财产，主要是限制或禁止活动，包括：限制或禁止任何人对外国人的财产进行交易；限制或禁止外国人与加拿大的个人或组织进行金融交易；限制或禁止任何人向外国人提供或按其指示或命令提供金融服务或其他服务；限制或禁止任何人向外国人或代表其行事的人提供财产。

年11月，加拿大依据该法案，以侵害人权和腐败为由，对南苏丹、委内瑞拉和俄罗斯共3个国家的52人实施制裁。年7月以来，相继有一些加拿大政要、国会议员、参议员以及非政府组织致函加拿大总理贾斯廷·特鲁多，要求其制裁我国官员。但目前为止，加拿大并未对我国个人或组织开展执法行动。

（三）英国

年7月6日生效的英国《年全球人权制裁条例》（TheGlobalHumanRightsSanctionsRegulations）是英国版马格尼茨基法案。这部根据英国《年制裁和反洗钱法》制定的法案，授权英国政府可以对全球各地侵犯人权的个人或组织进行制裁，包括禁止入境、通过英国金融机构转移资金、从英国经济活动中受益，以及冻结个人资产。

该法案的制裁目标是在本国严重违反《联合国人权公约》的政府机构、组织或代表政府行动的个人。属于制裁范围的行为所侵犯的人权包括：生命权；不受酷刑或残忍、非人道或有辱人格的待遇或处罚的权利；不受奴役、不被奴役或被要求从事强迫或强制劳动的权利。哪怕这些行为发生在英国境外或由在英国的外国人实施，也属于该法案的管辖范围。

在年7月6日该法案生效的当天，英国外交大臣多米尼克·拉布宣布对4个国家的49人实施制裁，其中包括与马格尼茨基受虐待和死亡案有关联的25名俄罗斯官员、与记者贾马尔·卡舒吉在沙特驻土耳其使馆被谋杀案有关联的20名沙特阿拉伯公民、被指卷入虐待罗兴亚人和其他少数民族案的2名缅甸军方高级将领，以及2个涉及监狱和劳改营强制劳动、酷刑和谋杀的朝鲜政府机构。这是英国脱欧后第一次基于该国人权法案独自实施全球人权制裁，标志着英国建立了自主独立的全球人权问责机制。该制裁名单上并没有我国政府机构、组织或个人。

（四）欧盟和其他国家

除了美国、加拿大和英国，已经决定制定本国版马格尼茨基法案的国家或地区还包括欧盟、爱沙尼亚、澳大利亚、乌克兰、立陶宛、拉脱维亚、法国、瑞典、荷兰、摩尔多瓦等。其中，欧盟于年3月14日压倒性通过了一项决议，呼吁欧洲层级、全部28个成员国都制定类似的人权法案和采取新的制裁机制，例如各成员国对已经立法的成员国发布的制裁名单上的个人也拒发入境签证和实施资产冻结，以及欧盟与各成员国之间交换分享被制裁者资料。年12月9日，欧盟成员国外长在布鲁塞尔召开会议，一致通过启动欧盟版马格尼茨基法的立法。可以预见，在未来的一段时期，世界上会有越来越多的国家或地区制定本国版马格尼茨基法案。

三、出口管制

出口管制是国家出于政治、经济、军事和对外政策等的需要，通过法律法规和行政措施对本国出口贸易所实行的管理与控制。许多国家，特别是发达国家,为了达到一定的政治、军事和经济目的,往往对某些商品尤其是战略物资与技术产品实行管制、限制或禁止出口。

（一）美国

近年来，随着我国企业华为的崛起，中美之间的技术与贸易之争愈发激烈。年5月19日，美国商务部产业与安全局（BureauofIndustryandSecurity，BIS）发布了对《出口管理条例》（ExportAdministrationRegulations）的修订规则。该条例规定了最低比例原则（DeMinimisRule）和直接产品原则（DirectProductRule）两大原则。其中，最低比例原则是指，如果外国制造的商品按价值方式计算含有超过25%的美国受控成分，就必须接受该条例审查。直接产品原则是指，直接利用了美国特定受控软件或技术而开发或制造的物项的产品须受到该条例的管辖。

为了更具战略性地达到防止美国先进技术流入中国和限制华为使用美国技术设计和生产产品的目的，本次修订扩大了适用“直接产品原则”的美国受控物项范围，表现出对通信电子及半导体行业的特定实体极强的针对性。例如，该条例新增规定：华为及其实体清单上的关联公司（如海思）所设计和生产的半导体等物项，属于美国商业管制清单（CCL）上某些软件和技术的直接产品；以及根据华为或实体清单上的关联公司（如海思）的设计规格而生产的芯片组等物项，是由CCL上某些半导体制造设备在美国海外生产的直接产品，因而需要受到该条例管制。

另外，新规还将华为海思设计、委托代工厂利用美国设备而生产的产品归入该条例的管制范围，外国代工厂需要先申请获得美国的再出口许可证，才允许将其成品卖给华为，这一举措无疑抬高了贸易门槛。美国意图通过对华为这一特定实体相关贸易的管制，阻碍、切断其与供应半导体、芯片的海外制造商的联系，进而打压华为，以达到维护美国国家安全与发展的目的。

（二）澳大利亚

最近，澳大利亚政府正在修订其食品和农产品出口立法框架，新的立法框架将于年3月28日开始实施，其中包括《年出口管制法》和《年出口管制规则》。其中，于年6月23日生效的《年出口管制法》将从前言、出口商品、财产认证、出口场所的注册、批准协议、出口执照、出口许可证、权利和官员、合规和执法等11个章节对出口商品进行管制。该法的目的是确保出口货物满足进口国的相关要求，以使澳大利亚出口的货物能够进入并维持海外市场；确保出口货物符合与货物有关的政府或行业标准或要求；确保出口货物可追溯，必要时可召回。确保所出口货物的商品说明准确；履行澳大利亚根据澳大利亚加入的任何国际协议所出口商品的权利和义务。

年11月5日，澳大利亚农业、水和环境部完成了第一批七种商品《规则》草案的磋商，包括蛋及蛋制品、鱼及鱼制品、肉及肉制品、乳及乳制品、有机产品、植物及植物产品、禽肉及禽肉制品，将以现在规则替代原有法令，涉及的变动有所有指定谷物在出口前不再要求检验、扩大了虫害和污染物的范围等。其中，有关第二批三条规则草案（动物，兔子，平胸肉和野生动物）的咨询意见开放至年1月8日。

（三）印度

正在全球暴发的新冠疫情对药品供应链造成了巨大冲击，年3月3日，印度政府出台出口管制政策，限制26种原料药和药剂的出口，包括扑热息痛、替硝唑和红霉素等几种常见抗生素，还有激素黄体酮和维生素B12等，以优先保证国内库存和国内药物的供应，企业将需要申请一份无异议证明（NOC）才能获批对外出口这些关键原料药及其制成药。

作为全球主要的仿制药(genericdrug)供应国，堪称“世界药房”的印度，该出口限制政策严重影响了世界其他国家，尤其是对美国和欧洲来说，这些受到限制的API及药品原先广泛出口至欧洲及美国。该限令的出台，实质上也与中国有着重要联系。SBICAP证券数据显示，印度85%的原料药依赖进口，中国占了其中的68%，而用于制造各种维生素和抗生素的发酵型原料药几乎完全依赖中国进口。印度商工部对外贸易总署（DGFT）称，中国的湖北省是本次新冠病毒疫情爆发的中心，与此同时也是印度药品生产的一个重要原料供应地。但由于受到疫情的严重影响，湖北的原料药生产一直处于停滞状态，从而中断了印度制药商的原料供应，进而引发了药物短缺。

四、经济制裁

（一）美国

自年以来，美国主要在香港问题及科技领域对中国实施经济制裁。美国政府限制对中国公司的技术转让，同时对使用中国电信技术或对中国出口商的商品倾销进行处罚。

1、金融制裁

年《综合贸易和竞争力法》（TheComprehensiveTradeandCompetitivenessAct）赋予了美国财政部长分析其他国家汇率政策的权力。根据该法第条，财政部长必须“考虑各国是否为了防止有效的国际收支调整或在国际贸易中获得不公平的竞争优势而操纵本币与美元之间的汇率”。财政部长史蒂芬·姆努钦（StevenMnuchin）认为，中国是货币操纵者，因此将与国际货币基金组织合作以消除中国不公平竞争优势。据此，美国财政部于年8月在其发布的《美国主要贸易伙伴的宏观经济和外汇政策》中，在不符合货币操纵国判断标准的情形下，强行将中国认定为货币操纵国。

年5月，美国参议院一致通过了《外国公司控股责任法》（HoldingForeignCompaniesAccountableAct）。一旦成为法律，该法案将适用于在美国证券交易所上市的中国公司，并要求它们遵守美国的监管和审计标准以及信息共享，否则将面临退市的可能性。

年7月，美国总统特朗普签署了《香港自治法》（HongKongAutonomyAct）。该法案授权对以下对象实施制裁：（1）任何“对中国破坏香港自治的努力作出实质性贡献或试图作出实质性贡献的非美国人”；（2）根据该法案制裁的“明知与外国人进行重大交易”的任何非美国金融机构。如果美国政府积极执行该法案，中国主要金融机构可能会受到美国制裁。

2、高科技企业制裁

随着“字节跳动”旗下短视频社交平台TikTok在海外应用程序市场的崛起（该平台在美国的用户超过1亿），美国政府对国家情报泄露感到担忧，并对此开展了数项执法行动。

年2月，美国联邦贸易委员会（FTC）以TikTok非法收集13岁以下用户的数据，违反了《儿童在线隐私保护法》规定的在收集任何个人数据之前需获得父母的授权的相关规定为由，对其采取法律行动，并与TikTok达成了一项万美元的和解协议。除此之外，为防止数据泄露引发的情报泄露风险，美国军方禁止其成员在政府下发的通讯设备上下载TikTok。同时，美国政府内部的其他部门也采取了类似措施，例如，年6月，美国参议院通过了《政府设备上禁用TikTok法案》，该法案要求联邦机构删除社交媒体视频应用程序TikTok，并禁止TikTok进入美国机构提供的通讯设备。

年7月，美国国务卿迈克·庞培和总统特朗普威胁将TikTok排除在美国市场之外。年8月6日，特朗普政府将这些威胁诉诸实际行动，依据《国际紧急经济权力法》发布了两个行政命令，禁止任何美国个人或受美国管辖的个人与TikTok的母公司“字节跳动”进行交易。美国商务部下令从年9月20日起禁止与TikTok进行以下交易：通过在线移动应用程序商店提供的服务，以分发或维护此应用程序、其代码和更新。

年8月，美国商务部工业与安全局发布了《最终规则》（FinalRule），针对华为开启了新一轮的制裁行动。主要涉及以下两个方面：一是进一步限制华为获取美国技术，防止华为规避美国出口管制，以获取使用美国技术开发或生产的电子组件；二是将38家华为分支机构列入实体清单，新指定的分支机构包括各种“华为云”和“华为OpenLab”实体，以及华为重要的研发部门英国华为技术研发部。

（二）欧盟

以遭受外国网络攻击为由，欧盟实施了有史以来的首次经济制裁，即以中国网络活动定位管理服务提供商开展了一系列针对云提供商（OperationCloudHopper）的入侵为由，采取了包括旅行禁令和资产冻结在内的经济制裁。欧盟公民与企业也被禁止与制裁名单上的实体进行交易，包括中国公民高强与张世龙，以及天津华英海泰科技发展有限公司（华英海泰）。

在贸易方面，欧盟认为欧洲投资者遭受了不公平的待遇。为了欧洲投资者在中国拥有公平的竞争环境，欧盟和中国在年底之前设定了缔结全面投资条约的最后期限，通过消除对国有部门的优惠待遇来开放市场。如若未能达成，欧盟将考虑针对中国采取保护性措施，这些保护性措施包括对来自中国的外国投资，尤其是针对欧盟的公共采购，进行更严格的审查，限制来自中国在欧洲的国有企业的投资，甚至向欧洲企业提供欧盟资金，以在全球范围内与中国企业竞争。

（三）英国

年7月，在《国家安全法》实施后，英国外交大臣多米尼克·拉布（DominicRaab）就香港的新国家安全法发表声明，称英国同意为年之前出生的香港公民提供BN（O）护照。通过这种方式，多达万持有英国国民（海外）护照的人可以移居英国，并获得英国公民身份。同时，英国正在考虑对涉嫌在香港侵犯人权的中港两地官员实施制裁。

在美国政府的施压下，英国国家网络安全中心（NSC）正在对华为进行综合审查，并宣布到年将拆除中国华为公司的现有设备，并从今年12月31日起禁止向该公司购买新设备，以回应美国的新制裁。在英国对高风险供应商作出初步决定后，取消了华为对基于美国半导体技术制造的产品的访问权。英国政府现在正在寻求通过新的《电信安全法案》立法，以落实实施这一严格的新电信安全框架所需的权力。

（四）印度

年6月，在中印两国边境对峙之际，印度以对国家安全和主权的威胁为由，禁用了我国59个应用程序，包括TikTok、Shareit、MiVideoCall、ClubFactory、CamScanner等。该禁令涉及从电子商务到游戏、社交媒体、浏览器、即时消息传递和文件共享等各种应用程序。印度信息产业部表示，它是根据《信息技术法》（InformationTechnologyAct）第69A条的规定行使其权力的，其中涉及在信息技术方面禁止公众访问信息的程序和保障措施的相关规则。

除此之外，印度宣布了两项重大经济决定。一是禁止华为和中兴等中国公司向印度国有电信运营商提供设备。印度还计划从BSNL和MTNL等本地公司的4G招标中排除中国公司，这些规定最终还将扩展到私营公司，不允许私人运营商使用中国设备，并鼓励印度国内电信、设备制造商。二是印度消费者事务部长拉姆·维拉斯·帕斯旺（RamVilasPaswan）表示即将通过封锁来自中国的部分商品的法规。同时，为了表达印度人对中国行动的不满，帕斯旺要求印度人自愿抵制中国产品。

年7月，印度修订了《年一般财务规则》，修改了有关参加公共采购的投标人的规则，为中国的经济活动创造了新的障碍。根据该命令，来自与印度有土地边界的这些国家的任何投标人只有在符合以下条件的情况下才有资格投标任何采购：商品、工程或服务（包括咨询服务和非咨询服务）。印度公路运输和公路联盟部长尼丁·加德加里（NitinGadkari）也于当月宣布，不允许中国公司参与公路项目，包括通过合资企业进行的公路项目。加德加里同时表示，政府将确保中国投资者不会在微型、小型和中型企业中获益。

*本篇内容同时刊载于《国际法治新动向》第二期。《国际法治新动向》是深圳大学创新发展法治研究院应广东省法学会委托，对国际立法、执法和司法新动向所做的信息收集和翻译介绍，以期为粤港澳大湾区、深圳先行示范区推进法治建设提供决策参考。

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吴秀尧资料翻译

庄楚庭谢叶欣

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